建築線

定義

「建築線」是用來限制建築物的一種退縮線。通常是在未能明確認定道路邊界時,為了確保未來道路的寬度而加以指定,以避免建築物佔用道路範圍。在我國,因為法規文字上的要求,計畫道路的邊界也必須指定為建築線,所以「建築線」一詞常用來混稱基地與計畫道路之間的境界線,因此又包含了「基地與道路的連結」之意。

我國的建築線規定仿自日本,而日本的建築線制度又源自1875年普魯士的「Preußisches Fluchtliniengesetz(暫譯:逃生路線法)」。但在我國的法規文字中,沒有對「建築線」直接的名詞定義,只能由前後條文推敲其意義。

 

我國的法源

最源頭的法規見於建築法第三章「建築基地」及第四章「建築界線」:

第42條 建築基地與建築線應相連接,其接連部分之最小寬度,由直轄市、縣 (市) 主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形,經直轄市、縣 (市) 主管建築機關認為安全上無礙者,其寬度得不受限制。
第48條 直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關,應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時,從其規定。
     前項以外之現有巷道,直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關,認有必要時得另定建築線;其辦法於建築管理規則中定之。
第49條 在依法公布尚未闢築或拓寬之道路線兩旁建造建築物,應依照直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關指定之建築線退讓。
第51條 建築物不得突出於建築線之外,但紀念性建築物,以及在公益上或短期內有需要且無礙交通之建築物,經直轄市、縣 (市) (局) 主管建築機關許可其突出者,不在此限。

建築法的子法「建築技術規則(建築設計施工編)」規定如下:

第1條 三十六、道路:指依都市計畫法或其他法律公布之道路(得包括人行道及沿道路邊綠帶)或經指定建築線之現有巷道。除另有規定外,不包括私設通路及類似通路。
第1條 三十七、類似通路:基地內具有二幢以上連帶使用性之建築物(包括機關、學校、醫院及同屬一事業體之工廠或其他類似建築物),各幢建築物間及建築物至建築線間之通路;類似通路視為法定空地,其寬度不限制。
第1條 三十八、私設通路:基地內建築物之主要出入口或共同出入口(共用樓梯出入口)至建築線間之通路……
第2條 基地應與建築線相連接,其連接部份之最小長度應在二公尺以上。基地內私設通路之寬度不得小於左列標準:
    一、長度未滿十公尺者為二公尺。
    二、長度在十公尺以上未滿二十公尺者為三公尺。
    三、長度大於二十公尺為五公尺。
    四、基地內以私設通路為進出道路之建築物總樓地板面積合計在一、○○○平方公尺以上者,通路寬度為六公尺。
    五、前款私設通路為連通建築線,得穿越同一基地建築物之地面層……

前後交叉比對之下,大致可以推導出「建築線」相關規定的意義:

  1. 政府應指定已公告道路的境界線為建築線。
  2. 現有巷道也可以指定建築線,而成為「道路」的一種。
  3. 建築基地必須「連接」建築線。
  4. 1+2+3= 「建築基地必須連接道路」。但不是所有的道路都可以申請建築,只有「已指定建築線的道路」才能申請建築。
  5. 建築物不得突出建築線之外。
  6. 都市計畫可以要求建築物再退縮更多。

 

日本的法源

日本的「建築線」最早規定於大正八年(1919年)公告的「市街地建築物法」,相關條文在昭和九年(1934年)經歷一次修改。建築線規定於第7條,而基地與道路的關係規定於第8條。兩者其實是分開的法條。

第7條 (建築線的指定)道路幅の境界線を建築線とする。但し、特別の理由があるときは行政官庁は別に建築線を指定することができる。
第8條 (基地與道路的關係)建築物はその敷地が命令で定められた道路敷地に接していなければ建築することができない。 但し、特別の理由がある場合で行政官庁の許可を受けたときはこの限りではない。
第9條 (建築線和建築物的關係)建築物を建築線から突出させることはできない。 但し、建築物の地盤面下にある部分はこの限りではない。
第10條 (牆面線與建築物關係)行政官庁は市街の計画上必要と認めるときに、建築線に面して建築する建築物の壁面の位置を指定することができる。

但是在昭和二十五年(1950年)公告「建築基準法」時,同步廢止了「市街地建築物法」,也廢止了「建築線」的規定。新法更清楚地定義「道路與基地」的關係,法理上稱為「接道義務」,意即基地必須要連接建築基準法所認可的道路。而依據「市街地建築物法」曾指定過建築線的道路,如果寬度在四米以上,得視同第四十二條第1項第五號所規定的道路。其目的在於促進都市土地的利用,避免老舊市區發生難以建築的狀況。「建築線」在日本僅存在於很老舊的市區,大部份的建築師甚至不曾遇到過。而舊建築線、道路現況、與新法之間還是存在一些違建認定的難解問題。

第41條之2 (適用區域)この章(第八節を除く。)の規定は、都市計画区域及び準都市計画区域内に限り、適用する。
第42條 (道路的定義)この章の規定において「道路」とは、次の各号の一に該当する幅員四メートル以上のものをいう。
     一  道路法 (昭和二十七年法律第百八十号)による道路
     ……
     五  土地を建築物の敷地として利用するため、道路法 、都市計画法 、土地区画整理法 、都市再開発法 、新都市基盤整備法 、大都市地域における住宅及び住宅地の供給の促進に関する特別措置法 又は密集市街地整備法 によらないで築造する政令で定める基準に適合する道で、これを築造しようとする者が特定行政庁からその位置の指定を受けたもの
    2  この章の規定が適用されるに至つた際現に建築物が立ち並んでいる幅員四メートル未満の道で、特定行政庁の指定したものは、前項の規定にかかわらず、同項の道路とみなし、その中心線からの水平距離二メートル……
    ……
第43條 (基地與道路的關係)建築物の敷地は、道路(次に掲げるものを除く。第四十四条第一項を除き、以下同じ。)に二メートル以上接しなければならない。…
附則 …5(本法實施之前已指定之建築線)市街地建築物法第七条但書の規定によつて指定された建築線で、その間の距離が四メートル以上のものは、その建築線の位置にこの法律第四十二条第一項第五号の規定による道路の位置の指定があつたものとみなす。

值得玩味的是,日本法規的「接道義務」僅限於都市計畫區域或準都市計畫區域,在非都市計畫區域並無此義務。其觀念是只有在必須要整體化綜合整備、開發、保全的區域,避免無秩序的市街化,才劃定都市計畫區域及道路,以確保防災、逃生、日照、通風、和生活機能。反之,不需要都市計畫的鄉村地區,就沒有必要強制連接道路。這並不是說鄉下的基地不需要路,而是說並不需要連接「法定道路」。

 

當前「建築線」的法規意義與趨勢

由日本的法規沿革可以得知,過去因為還沒有制定都市計畫,無法確保市區裡防災、避難、日照、通風所必需的道路寬度。所以仿照普魯士的法規,以「建築線」來限制建築。其主要意義在於「退縮」,也就是我國建築法第51條的精神。

至於建築基地必須「連接道路」的強制規定,在日本的法規裡是與「建築線」概念無關的,因此另訂於其他條文(市街地建築物法第8條及建築基準法第43條)。相較之下,我國的建築法第42條「建築基地與建築線應相連接」就顯得語焉不詳。建築技術規則第2條「基地應與建築線相連接,其連接部份之最小長度應在二公尺以上」同樣把「道路」及「建築線」兩種概念混合在一起。

「建築線」的原意只是作為尚無計畫道路時限制建築物的「退縮線」,而非特指道路界線。「接道義務」與「建築物退縮」兩個概念應該分開來規定。據此,建築法第42條若改為「建築基地與道路應相連接」,建築技術規則第2條若改為「基地應與道路相連接,其連接部份之最小長度應在二公尺以上」,就很容易理解了。

然而計畫道路界線本身就可以作為限制建築的退縮線,「建築線」在此變成了「重覆的多餘概念」,如何定義「有效的道路」及其界線才是法規要關注的重點。是以日本在1950年制定的建築基準法就廢止了「建築線制度」,但是保留了部份已指定建築線的道路(寬達4m以上的),承認其為建管法規上「有效的道路(視同道路)」。

雖然我國法規文字不明確,但從地方政府在建築線管理的執行面仍可實証以上法理,亦可藉此了解為何我國仍倚重建築線制度:

  • 台北市政府的都市計畫政策較為強勢,以回歸都市計畫管制精神為目標,逐步廢止現有巷道。雖然仍保有「臺北市面臨現有巷道申請建築原則」的法規,但早已不再指定現有巷道的建築線。其中,現有巷道包括了「已指定建築線的巷道(較早期指定)」及「認定現有巷道(較晚期認定)」兩種,實証了「建築線管制」與「道路認定」兩種概念的分離。
  • 新北市雖然細部計畫的覆蓋率也相當高,但面臨大量舊市區內現有巷道住戶的改建權益問題,還有非都市計畫地區市街化嚴重的現象,呈現與台北市相反的趨勢:有愈來愈多的現有巷道被指定建築線。但實際行政程序上,是先行公告認定「現有巷道」,繼而指定現有巷道邊界為「建築線」兩個步驟,亦可見「建築線管制」與「道路認定」實為兩種不同的概念。
  • 各地方政府的重劃地區,因為都市計畫圖、地藉分割圖、道路實際邊界三者已能確保一致,故多半訂有「該區域免指示建築線」的規定,實証了「建築線」是一種過渡時期的概念。其實重劃地區不僅不需要重覆「指示」建築線,連「指定建築線」都是多餘的。

綜結前述的狀況和需求,我國在短期內並無修法以簡化建築線法規之可能性,其理由如下:

  • 建築法對於道路認定的規定不夠詳盡,因此仰賴「建築線制度」以確認有效道路的地位及邊界位置。
  • 現行法規之中,有關「建築線」的相關條文繁多,修法不易。
  • 已指定建築線之現有巷道的法規效力必須維持,以兼顧現有巷道住戶的改建權益。
  • 以建築線制度來確保建築物通行之權利,以避免建築竣工後,因土地的分割轉讓,導致舊建物無法出入。

 

建築線的指定與指示

現有的建築線制度裡,有「指定」與「指示」的區別。

指定建築線

「指定」建築線意指對於道路的邊界賦與其「建築限制線」的法規意義(即建築法第48條所稱「應指定已經公告道路之境界線為建築線」),或者是對尚未開闢完成的道路、現有的巷道按特定的路寬所劃設的建築退縮線。

建築技術規則第1條第一項第三十六款進一步規定「有效的道路」為「依都市計畫法或其他法律公布之道路(得包括人行道及沿道路邊綠帶)或經指定建築線之現有巷道。」依都市計畫法公告的道路即都市計畫道路,依其他法律公布之道路即省道、縣道、鄉道等等編號道路(不含國道)。這兩種公有道路在民法上簡稱為「公路」,只是主管機關可能不同而已,實際上公路都已經能確定道路的邊界,其境界線也「自動」得到「建築線」的效力(實際上不一定有「指定建築線」的形式存在)。

至於為數眾多的現有巷道,既不屬公有土地,無法確保永久的通行權,其路形、寬度也不固定。所以依我國法規,當基地僅能由現有巷道出入時,必須要指定建築線以確保道路的永久存續,才能申請建築。而依建築法第48條,指定建築線的前提是「已公告的道路」。是以「現有巷道」也必須經過某種公告認定的程序,才能指定建築線。

即便是公路,也有一些小細節值得注意。雖然都市計畫道路是「已依法公告的道路」,理論上可以不需要「指定建築線」。但都市計畫中的市鎮計畫又分為主要計畫及細部計畫(都計法第15條),主要計畫僅表明主要道路,在發布實施兩年內必須完成細部計畫(都計法第17條),細部計畫內才會表明所有的道路系統(都計法第22條)。所以在細部計畫發布實施前,是不能申請建築的(都計法第17條)。但是萬一細部計畫未能在兩年內發布實施,都計法第17條第二項附有但書,主管建築機關可以「指定」主要道路的境界線為「建築線」。這裡的「建築線」顯然也是一種過渡時期的概念。換言之,都市計畫區內,只有細部計畫所列示的道路,才「自動」成為「已依法公告的道路」。

指示建築線

「指示」建築線意指對於「已存在的建築線」加以重覆指示。諸如公路本身是「已依法公告的道路」,自然不需要重覆「指定」建築線。「指示建築線」的目的在於申請建照前確認道路中心樁及邊界位置、建築限制線、及基地有否連接道路。

理論上,計畫道路開闢完成後才逕為分割的地藉線,應該與道路邊線重合。但是因為測量誤差、或道路中心樁遺失等等經常難以釐清的因素,逕為分割的地界線還是有可能無法與道路邊線重合,使得指示建築線時產生困擾。

而重劃地區因為都市計畫圖、地藉分割、道路的實際建設已能確保其一致性,所以地方政府多半訂有「該區域免指示建築線」之規定,以簡化行政程序。

 

建築基地未能連接道路的情況

通行的權利

在申請建築之前,必須先取得基地連接至公路的通路通行權利。

沒有連接公路的土地在民法上稱為「袋地」(一般用語也稱作「裡地」)。我國的民法為了促進土地的經濟利用,傾向於保護袋地的的通行權利。因此民法第787條規定:「土地所有權人得通行周圍地至公路」,意即袋地地主有權向周圍地主要求通行,但必須支付損害賠償金。反過來說,如果一宗建築基地的開發會使鄰地成為袋地而無法「通常使用」,就有義務保留通路供該袋地通行至公路。法院對於「通常使用」的範圍存在歧異,但傾向於包含「建築使用」在內。如果法院裁定必須使袋地能夠建築使用,保留的通路寬度就必須符合建築法規的要求。

基地內通路/私設通路(舊)

建築基地如果沒有緊臨公路,而必須經由鄰地才能連接公路,必須取得該地之土地使用權同意書或是法院判決(袋地通行權及指示路線)。經過鄰地的通路的通行權是一種「地役權」。「地役權」指的是依據契約,利用他人的不動產,以提高自己的不動產效益的他物權。「地役權」可以登記在土地登記簿。

該連接通路在建蔽率管制地區稱為「私設通路」,實施容積管制地區稱為「基地內通路」。我國雖已全面實施容積管制,然而在很多地方單行法用語仍廣泛使用「私設通路」一詞,但實際上兩者在建築技術規則中規定並不相同。主要的差別是「私設通路」只有35m以內的範圍可以計入法定空地,而「基地內通路」則無此規定。這在老舊的社區開發中常見,日後需要辦理法定空地分割時必須留意。

此外,雖然名詞上有點容易誤解,但「基地內通路」和「私設通路」在建築基地之「內」或「外」皆可。在建築基地之「外」的通路即前面所稱,經由鄰地、具有地役關係的連接通路。當通路位於建築基地之外時,當然也就不能計入基地範圍當作法定空地使用,而是成為鄰地的「基地內通路」和法定空地。

另外,有的基地雖然有臨接道路,但因為建築物的主要出入口沒有面朝向道路,也需要設置「基地內通路」來連接建築物的主要出入口至建築線(技術規則第2條)。類似的情況常見於以一宗土地申請的住宅社區。

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類似通路

承上,某些特定用途的建築物(例如機關、學校、醫院、同一事業體的工廠)在同一基地內有兩幢以上具連帶使用性的建築物時,只需一處主要出入口面向道路即可。其他出入口可免依技術規則第163條設置「基地內通路」連接建築線。其建築物之間的通路稱為「類似通路」,寬度沒有限制。(技術規則第1條第一項第三十七款)

現有巷道

建築基地也可能是經由現有巷道連接公路。現有巷道(法律上稱為「既成道路」)是指「長久以來持續供不特定公眾通行的私有地」,故雖為私有物,卻具有公物的性質。因此實務上援引民法的「地役權」概念,產生「公用地役關係」概念。司法院大法官釋字第 400 號曾對公用地役關係做出解釋。現有巷道的地主雖然有所有權,但不得違反公眾通行之使用,也不能主張收回土地。因此具有「公用地役關係」的「現有巷道」可以視為建築法規裡有效的道路,不需要出具使用權同意書,但仍需經過公告認定程序,以確認其通行權利。並指定建築線以確定其路寬及邊界。

現有巷道之「公用地役關係」的認定要件包括「是否供不特定公眾通行」,以及「已供公眾通行的時間」,其標準由各地方政府自行規定。常見的標準是釘有門牌達二十年以上即具有公用地役關係。再依現況測設道路中心樁及路寬,加以公告。

已公告之現有巷道尚需由地方政府指定建築線後才能建築。如果現有道路寬度符合地方政府的規定,則依現況道路邊界指定建築線。如路寬太窄,則以道路中心線兩側等寬指定建築線令建築物退縮。各地的路寬規定不同,應詳各地單行法:

未開闢完成的之計畫道路

基地也可能面臨計畫道路,但該道路未開闢完成(通常是尚未徵收,仍屬私有地)。未開闢的計畫道路可以指定建築線,也可以作為建築物的面前道路。但是如果建築物只能從該未開闢道路出入,內政部於102年已訂有相關規定。配合「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」,建築基地必須在放樣勘驗前自行協調地主開闢3.5-4公尺寬道路及排水設施。

另外,各地方政府可能有更詳細的規定:

 

現有巷道及建築線的廢止

為促進土地的有效利用,現有巷道是可以申請廢止或改道的。但只有在已無任何房屋(通常以有無門牌來認定)及土地需經由該現有道路出入,而且現有溝渠確實可以廢除的情況下,才能申請廢止。「建築線」僅作為確保現有巷道通行寬度的建築退縮線,現有巷道廢止或改道與是否曾指定建築線無涉。建築線可以一併廢止或重新指定。

然而部份地方政府之承辦因該地方尚無廢止建築線的前例或行政規則,主張建築線不能廢止,實為一種行政怠惰。

 

基地臨接道路的長度

強制性的規定:

  • 依建築技術規則第2條,基地連接建築線的最小長度應在2公尺以上。(此規定與日本建築基準法相同。)
  • 以基地內通路為進出道路的建築物,其最小臨接長度不能小於通路的寬度,其長度與寬度的規定見於第163條。當總樓地板面積大於1000平方公尺時,通路寬度不得小於6公尺。需特別注意的是,如果建築物的主要出入口沒有「面向道路」,會被視為需經由「基地內通路」進出。(除非整個基地只有一座樓梯,詳第2條附圖2-(3))但如果建築物主要出入口有面對道路,則主要出入口至建築線之間的距離只視為「退縮建築」,不視為「基地內通路」(第2條附圖2-(1))。
  • 屬於第五章第117條之特定建築物,其臨接長度應依第119條,按其總樓地板面積的規模,增加為4~10公尺。(此規定也與日本的法規相同,但日本是規定在地方的自治法規裡,而非中央的建築基準法。)
  • 針對戲院、電影院、歌廳、演藝場、集會堂等會有大量觀眾疏散需求建築物,第121條再進一步規定其臨接長度與基地/建築物規模的比例關係。
  • 對於依法應設置停車位的建築物,還必須考慮車道出入的寬度,除非以繳納代金的方式為之。

任意的規定:

  • 設置開放空間以取得獎勵容積的建築物,為確保開放空間與公共道路的連接性,於第282條規定基地臨接道路長度需達25公尺或基地周長的1/6以上。第283條規定廣場型開放空間臨接道路(或沿街步道)長度應達6公尺以上。

 

建築線與地藉分割線不重合的問題

另詳「建築線與地藉分割線不重合的問題」條目。

 

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